庞军:碳中和目标下对全国碳市场的几点思考(二)
阅读 32 次    更新时间:2021-05-20    

省际碳公平问题及全国碳市场的省际分配效应(节选二)

由于省际贸易的存在,我国各省在生产者责任视角下(碳排放量计入生产者)和消费者责任视角下(碳排放量计入消费者)的碳排放量存在差异。

“我国自主碳减排承诺的实现机制及其省级分配效应研究”课题组研究显示:

我国在生产者责任视角下碳排放量较高的省份均为化石能源生产较为集中或自身产业结构偏向重化工业的省份,而消费者责任视角下碳排放量较高的省份多为经济发达省份;

省际贸易中隐含的碳排放转移对各省碳排放量产生了重要影响,其中隐含碳净转入省份多位于西部或属于欠发达省份,且为能源产业较为密集或者重化工业所占比例较高的省份,在省际贸易中为外省承接了部分碳排放,而隐含碳净转出省份多为经济比较发达且产业结构中以高附加值产业为主的省份,通过省际贸易将部分碳排放转移到了外省;

在省际贸易中,我国部分发达省份不仅让外省承担了部分碳排放,而且获得了来自外省的GDP净输入,在碳排放空间分配及经济效益上均处于绝对优势地位,而部分位于西部地区的省份则处于绝对劣势地位,更多省份的情况则是处于二者之间,在省际贸易中或者对外省净转出碳排放但付出了经济代价,或者获得了经济利益但却为外省承接了部分碳排放;

总体来看,我国存在省际碳排放空间分配不公平的现象,即省际碳公平问题,且生产者责任视角下我国省际碳排放空间分配不公平性相比消费者责任视角有所增强。

与此同时,由于各省在经济发展水平、产业结构和能源结构等方面存在差异,且全国碳市场的运行将导致资本和劳动等生产要素在省际之间的流动,因此不同省份在全国碳市场中所交易的配额量、所处交易地位(卖方或买方)以及受到的经济影响会存在较大差异,即省际分配效应。

本课题组研究显示:由于省际分配效应的存在,全国碳市场将对各省竞争力产生不同影响,一些省份因为产业结构偏向重化工业或者能源结构过度依赖化石能源导致其在全国碳市场中面临较高的减排成本,而一些省份则凭借其在产业结构或能源结构方面的优势可在全国碳市场中获得可观的经济收益,并且这种影响会随着全国碳市场机制设计的不同而发生变化。

为了顺利实现碳达峰及碳中和目标,未来全国碳市场的设计及运行需要考虑省际碳公平问题及省际分配效应。首先,在各省碳排放配额总量的确定过程中,应充分考虑我国存在的省际碳公平问题,综合分析各省在生产者责任视角和消费者责任视角下的碳排放量,对西部欠发达省份以及能源产业或重化工业较为密集的省份给予适度倾斜以确保其必要的发展空间,实现各省碳排放配额总量的合理分配。

同时,由于省际分配效应的存在,全国碳市场运行可能导致化石能源生产大省或重化工业占比大省面临较高的碳减排成本,从而对其经济增长、财政收入、就业及居民生活等带来较大的负面影响,国家可以通过适度的碳排放配额拍卖收入对这些省份予以转移支付,支持其节能减排及结构调整,缓解省际分配效应带来的地区之间不公平性加剧问题。

适时引入碳税作为全国碳市场的有益补充

碳税作为另外一种基于市场机制的碳减排手段,已在全球多个国家得以实施,并经实践检验后被认为是控制温室气体排放的有效政策工具。迄今为止,我国选择了将碳交易作为实现碳减排目标的重要手段,尚未将碳税政策纳入国家碳减排措施。

然而,碳交易和碳税二者各有特点,一般来说碳交易比较适合排放点集中且易于监管的企业,但如果要将众多排放量较小或者不易监管的企业纳入全国碳市场实施起来则存在一定困难,而碳税相对灵活的特点正好可以弥补碳交易这一不足,适宜作为全国碳市场的有益补充。

“我国碳排放权交易的经济影响”课题组研究显示:在仅有部分重点行业被纳入全国碳市场的情况下存在碳泄漏现象,即部分未参与碳交易的行业碳排放量相比碳交易实施之前将有所增加,这将在一定程度上削弱全国碳市场的减排作用,而对这些未被纳入碳交易的行业征收碳税可以有效避免碳泄漏现象;另外,在达到同样减排目标的情景下,对未参与碳交易的行业征收碳税,除了可以增加政府收入之外,还可以在一定程度上降低碳交易价格,从而降低碳市场覆盖行业的碳减排成本。

在碳达峰及碳中和目标下,可以预见我国将采取多种措施大幅降低国内温室气体排放量,并大力促进可再生能源及低碳、零碳和负碳技术的发展。考虑到全国碳市场运行可能存在的碳泄漏现象以及形成所有行业企业共同减排的良好局面,我国应适时引入碳税以规范碳市场未覆盖行业企业的碳排放行为,并可以利用碳税收入支持我国可再生能源及低碳、零碳和负碳技术的发展。

我国从2018年开始征收环境保护税,限于当时形势未将碳税列入其中,在当前我国全社会积极实施碳达峰及碳中和目标任务的背景下,在现有环境保护税中增设碳税税目,对全国碳市场未覆盖行业企业适时开征碳税具有可行性。(来源:可持续发展经济导刊 节选二 庞军|中国人民大学环境学院党委副书记兼副院长,教授,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)